Das in 2007 reformierte Arzneimittelgesetz (AMG) – Ein Erfolgsmodell im Kampf gegen Doping im Sport?

Der Beitrag befasst sich mit den Vorschriften des Arzneimittelgesetzes (AMG) im Kampf gegen Doping im Sport und dem Bericht der Bundesregierung aus 2012 zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) und weist eigene Vorschläge zum Kampf gegen Doping im Sport in den Deutschland auf. Auf Basis von Statistiken und Angaben zu Ermittlungs- und Strafverfahren hat die Bundesregierung eine empirische Rechtstatsachenforschung und eine retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung durchgeführt. Dieser Bericht und die Vorschriften des AMG werden kritisch analysiert und Schwachstellen aufgezeigt.Neben dem zu kurz gewählten Beobachtungszeitraum sprechen eine Vielzahl von Einstellungen und noch offener Strafverfahren gegen die positive Bewertung einer „erheblichen Verbesserung der Intensität und Effektivität der Strafverfolgung“. Weitere Probleme ergeben sich aus der uneinheitlichen Vorgehensweise der Staatsanwaltschaften bei der Bewertung des einfachen Besitzes als Anfangsverdacht einer Strafbarkeit nach § 95 AMG, mögliche Strafbarkeitslücken beim Doping mit Wirkstoffen, der unklaren additiven Mengenberechnung nach der Dopingmittelmengenverordnung (DmMV) etc. Im Kampf gegen Doping im Spitzensport lässt sich ein Erfolg entgegen der ursprünglichen Intention des Gesetzgebers und der Einschätzung durch die Bundesregierung nicht belegen. Durch die Gesetzesnovellierung wurde aber das Dunkelfeld des Dopings und Arzneimittelmissbrauchs im Bodybuilding aufgehellt. Weitergehende Verschärfungen im (Neben-)strafrecht werden abgelehnt und stattdessen strukturelle Verbesserungen gefordert.

Schlüsselwörter: Kampf gegen Doping, Evaluierungsbericht der Bundesregierung, Arzneimittelgesetz, Dopingmittelmengenverordnung

The medicinal products act to fight doping in sports and the report of the Federal Government (2012) evaluating the law to improve doping control in sport (DBVG) are discussed and suggestions are made to fight doping in Germany.Based on statistics and on details of preliminary investigations and of criminal proceedings, the Federal Government has carried out empirical research on legal matters and retrospective assessment of law enforcement measures regarding the control of doping in sport as far as the medicinal products act (AMG) is concerned. The report and the AMG are critically analyzed and their weak points shown. Besides the very short analysis period, the numerous dismissed cases and still pending criminal proceedings do not support the assumption that “a considerable improvement in intensity and efficacy of prosecution” has been achieved. Other problems arise due to different procedures of the prosecution in assessing the single possession of drugs as an initial hint of criminal liability according to § 95 AMG, to certain gaps in criminal liability for drugs, and to unclear additive calculations of drug amounts according to the regulation of the doping drug amount (DmMV) etc. Fighting doping in highly-competitive sport disciplines is considered to be less successful which is in contrast to the initial intentions of the legislator and to the evaluation of the Federal Government. However, due to the law´s amendment, hidden doping and drug abuse in body building became more obvious. Tightening of penalties is rejected and structural improvements are required instead.

Key Words: Fighting doping, assessment of the report of the Federal Government, medicinal products act, regulation of the doping drug amount.

Beim Doping im Sport handelt es sich um ein weltweites (1) seit Jahrzehnten auch in Deutschland bestehendes Problem (2), wobei nicht nur der Leistungssport (3), sondern auch der Breiten-, Freizeit- und Jugendsport (4) betroffen ist. Die Ursachen für Doping sind multifaktoriell (u. a. zu den system- und spieltheoretischen Erklärungen siehe (5) und zu den soziologischen Faktoren des Wettbewerbs siehe (6)). Neben ideellen Werten (7), einer Bagatellisierung aber auch fehlenden Informationen (8) spielen im Leistungssport u.a. finanzielle Anreize („homo sportivus oeconomicus“ (9)) aufgrund entsprechender Siegprämien oder lukrativer Werbeverträge (10) eine maßgebliche Rolle.



Zur Bekämpfung des Dopings im Sport wurde, da die Verbände des Sportes dem Problem nicht hinreichend Herr wurden, zunehmend versucht, die Ermittlungsmöglichkeiten der Strafprozessordnung (StPO) und die Sanktionen des (Neben-)strafrechts (AMG, Strafgesetzbuch (StGB)) zu nutzen. Hoffnungen setzte der Gesetzgeber dabei auf ein seit 1998 geltendes Dopingverbot im Sport (siehe § 6a Abs. 1 AMG) und entsprechende nebenstrafrechtliche Sanktionsmöglichkeiten (§ 95 Abs. 1 Nr. 2 AMG) im AMG. Das AMG galt im Kampf gegen Doping im Sport schnell als „zahnloser Tiger“ (11) oder „totes Recht“ (12). Die Effektivität staatlicher Dopingbekämpfung mit den Mitteln des (Neben-)strafrechts wurde und wird in den letzten Jahren (trotz zahlreichen Novellierungen und Reformbemühungen, z. B. mit der Einführung des Verbots des Besitzes von Dopingsubstanzen einer nicht geringen Menge in 2007 (13)) durchaus bezweifelt und konnte eher als symbolische Kriminalpolitik gewertet werden (14). Als Gründe einer fehlenden Verfolgung bei bestehenden Strafbarkeitsrisiken werden u. a. auch „Kartelle des Nicht-Hinsehen-Wollens“ auf Seiten der Vereine und Verbände (15) angeführt, die sich in einer Art Interessenskollision zwischen möglicherweise nur durch Doping erreichbarer Spitzenleistungen und dem bodenlosen Fall in die Bedeutungslosigkeit der eigenen Sportart, Fragen der finanziellen Förderung und des Sponsorings, der Vermeidung der Skandalisierung und der Vorbildfunktion (16) des Sports (Leistung aber auch Gesundheit und Prävention) befinden. Sowohl die Regelungen im Koalitionsvertrag („weitergehende strafrechtliche Regelungen beim Kampf gegen Doping“; „Vorschriften zur uneingeschränkten Besitzstrafbarkeit von Dopingmitteln zum Zweck des Dopings im Sport“ (17)) als auch eine aktuelle Bundesratsinitiative vom 15.1.2014 (u. a. Erweiterung der Straf- und Verbotsvorschriften der §§ 95, 6a AMG um Handeltreiben, „Dopingbetrug“ durch Berufssportler (18)), der Gesetzentwurf der Fraktion der SPD („Anti-Doping-Gesetz“ (19)) oder der aktuelle Gesetzentwurf aus Bayern (20) belegen, dass von politischer Seite immer noch Handlungsbedarf gesehen wird, Doping im Sport mit staatlichen Normen zu begegnen (21). Gerade bei der Bekämpfung des Dopings im Sport mit den nebenstrafrechtlichen Mitteln des AMG ergaben und ergeben sich aber zahlreiche rechtliche Probleme.
Längst ist Doping und Leistungssteigerung zudem kein isoliertes Problem des Sports mehr. Die Steigerung der Leistungsfähigkeit mit chemischen Mitteln, sei es aus beruflichen (Examen, Managertätigkeit), gesundheitlichen (Methylphenidat (Ritalin^®)) nicht nur beim Aufmerksamkeitsdefizitsyndrom) oder sexuellen Gründen (Sildenafil (Viagra^®)) hat alle Bereiche der Gesellschaft durchdrungen (22), die mit den unterschiedlichsten Begrifflichkeiten belegt werden, wie „Körper- und Hirntuning“, „Mind- und Brain-Doping“, „Neuro-Enhancement“ oder „Cognitive Enhancement“ (23). Body Enhancement anstatt Schönheitsoperation oder Body Enhancement beim Sport klingen zunächst auch weniger abwertend als Doping des Körpers.

Einführung
Bei der Beschaffung der Dopingsubstanzen und der Anwendung von verbotenen Dopingmethoden bestehen internationale Verbindungen krimineller Netzwerke. Der Handel, z. B. über das Internet, funktioniert grenzüberschreitend. Im Kampf gegen Doping im Sport stehen eine Unzahl von Normen und Regelwerken auf nationaler und internationaler, staatlicher (lex extra sportiva) und sportrechtlicher (lex sportiva (24)) Ebene (25) zur Verfügung, wobei nachfolgend ein Blick auf den Bereich des AMG im nationalen Kontext geworfen wird. Im internationalen Recht sind das Europäische Übereinkommen (26) oder das UNESCO-Übereinkommen (27) im Kampf gegen Doping zu nennen. Im nationalen Recht wird dem Strafrecht in Form des Kern- (StGB) und des Nebenstrafrechts (AMG, Betäubungsmittelgesetz (BtMG)) eine zunehmende Bedeutung bei der Bekämpfung des Dopingübels zugesprochen. Die Dopingdebatte spielt in der gesellschaftlichen Diskussion der letzten Jahre eine große Rolle. Der Begriff „Doping im Sport“ ist, wenn man Google^® heranzieht, mit über 11.600.000 Millionen Treffern sehr häufig aufgelistet (Recherche vom 21.02.2014). Es liegt somit die Vermutung nahe, dass aufgrund der Sensibilisierung für diese Thematik und den Gesetzesverschärfungen im Kampf gegen Doping seit 1998 auch entsprechende Urteile und Verurteilungen in Urteilsdatenbanken aufzufinden sind. Einschlägige Rechtsprechung wird in Urteilsdatenbanken aber kaum angezeigt, was durchaus als ein Indiz gewertet werden kann, dass gerichtliche Verfahren vor staatlichen Gerichten zu Doping im Sport, insbesondere im Spitzen- und Leistungssport, in Deutschland immer noch keine relevante Rolle spielen (Tab. 1). Dies wird auch durch unterschiedliche Fragebogenerhebungen zur rechtstatsächlichen Bedeutung strafrechtlicher Normen im Kampf gegen Doping im Sport in der Literatur bestätigt (28). Auf einer aktuellen Tagung (Dopingstrafrecht – Quo vadis – 6.2.2014) der wirtschaftsstrafrechlichen Vereinigung e. V. wurde vom Leiter der Schwerpunktabteilung Doping-Kriminalität in Freiburg bestätigt, dass in seiner Ermittlungszuständigkeit der Bereich des Spitzensports in 2013 nur in 3 von 555 Verfahren betroffen gewesen sei.

Internationaler Vergleich (29)
Ein Blick auf andere europäische Länder (30) macht deutlich, dass die Effektivität staatlichen Rechts im Kampf gegen Doping ebenfalls eine eher untergeordnete Rolle spielte, was sich z. B. an einer eher geringen Anzahl an Ermittlungsverfahren oder hohen Einstellquoten zeigte. Die „Halbwertszeiten“ der staatlichen Gesetze im Kampf gegen Doping im Sport waren teilweise sehr kurz, was sich in gesetzlichen Totalrevisionen, Novellierungen, Kehrtwendungen oder Ausweitungen sanktionswürdiger Handlungen widerspiegelte (siehe auch aktuelle Entwicklung in Deutschland: Koalitionsvertrag, Bundesratsinitiativen etc.). Rechtliche Bedenken bestehen in den europäischen Nachbarländern wie in Deutschland hinsichtlich der zu schützenden Rechtsgüter (z. B. Sportethos als strafrechtlich schützenswertes Rechtsgut?), der Bestimmtheit der Dopingnormen, dem Selbstbestimmungsrecht des dopenden Sportlers, dem Ultima ratio Prinzip des Strafrechts und dem Problem des eher symbolischen Strafrechts (31).

AMG
Nachfolgend werden anhand der einschlägigen Normen der nebenstrafrechtlichen Bestimmungen des AMG gravierende rechtliche Probleme aufgezeigt, die die Anwendung dieser Vorschriften im Rechtsalltag erschweren. In der Tab. 2 ist der aktuelle Wortlaut der Dopingnormen des AMG angeführt, der sich auch an den Sportmediziner als Normadressat richtet. Ob sich das Zusammenspiel der Normen mit ihren Verweisungen und Einschränkungen dabei dem juristischen Laien auf den ersten Blick erschließt, kann zu Recht bezweifelt werden.
Die Verbots- und Strafvorschriften des AMG zur Bekämpfung des Dopings im Sport: Das Zusammenspiel zwischen Straf- und Verbotsvorschrift stellt sich wie in Tab. 2 beschrieben dar. Die Strafvorschrift und Blankettnorm des § 95 Abs. 1 AMG sehen zunächst Tathandlungen vor, die zu einer Bestrafung führen können. Die Blankettnorm bedarf der weiteren Konkretisierung durch eine Verbotsnorm, auf die durch eine Binnenverweisung verwiesen wird. Die Verbotsnorm des § 6a AMG unterliegt dann weitergehend Einschränkungen, die sich z. B aus Anhängen, auf die durch Außenverweisung (Europäisches Übereinkommen) oder Binnenverweisung (Anhang zum AMG) hingewiesen wird, ergeben können.
Vergleich zwischen den Vorgaben des Europäischen Übereinkommens und dem AMG: Bei einem Vergleich zwischen den Vorgaben des Europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Dopings im Sport sowie der WADA und dem AMG (Tab. 3) wird deutlich (ausführlich siehe (32)), dass sich diese in wesentlichen Punkten, wie dem Sportlerbegriff, den Schutzgütern, der Zuständigkeit für Durchführung und Überwachung sowie ihrer Reichweite unterscheiden. Gleichwohl verweist das AMG – inzwischen dynamisch – auf die Verbotsliste des Europäischen Übereinkommens, die der Verbotsliste der World Anti-Doping Agentur (WADA) entspricht (33).
Bestimmtheitsgebot nach Art. 103 Abs. 2 GG, § 1 StGB (Nullum crimen sine lege certa): Aus dem grundgesetzlich verankerten Bestimmtheitsgebot ergibt sich, dass durch ein Gesetz klar bestimmt sein muss, wie sich eine Person strafbar machen kann (34). Das Bestimmtheitsgebot und seine Einschränkungen wurden in zahlreichen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts konkretisiert (35). Allerdings werden von Seiten der Rechtsprechung zahlreiche Einschränkungen und Ausnahmen vom Bestimmtheitsgebot akzeptiert (36), die von Seiten der Literatur (37) durchaus Kritik erfahren haben. Im Hinblick auf die Dopingregelungen im AMG (Tab. 2) wird eine hinreichende Bestimmtheit der Normen im Schrifttum bezweifelt (38; aA: BGH (39)).

Evaluierung durch die Bundesregierung
Auf Basis von Statistiken und Angaben zu Ermittlungs- und Strafverfahren hat die Bundesregierung eine empirische Rechtstatsachenforschung und eine retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung im Kampf gegen Doping im Sport u. a. für das AMG durchgeführt (40). In diesem Bericht der Bundesregierung werden die Ergebnisse der Novellierung des AMG aus dem Jahre 2007 beschrieben, weitergehende Maßnahmen des Gesetzgebers aufgezeigt und sonstige zu ergreifende Aktivitäten im Kampf gegen Doping angeführt. Dieser Bericht wird kritisch analysiert und Schwachstellen aufgezeigt (Ergebnisse siehe Abb. 1 und 2; Tab. 4).

Fazit und Empfehlungen an den deutschen Gesetzgeber (Tab. 5)
Die Dopingverbots- und strafnormen im AMG haben sich bisher als undifferenziert, unbestimmt und zur Dopingbekämpfung gerade im Spitzensport als praxisuntauglich erwiesen. In zwei Fragebogenstudien mit potentiellen Normadressaten (Ärzte, Biologen (41); Studierende der Rechtswissenschaft, Medizin und Biowissenschaften (42)) wurde bereits verdeutlicht, dass der unklare Wortlaut die Befragten veranlasste, eine Vielzahl unterschiedlichster Quellen zum Auffinden der aktuellen Verbotsliste in Erwägung zu ziehen. Anhand des Wortlautes des § 6a AMG waren die Befragten nicht in der Lage, die aktuelle, im Bundesgesetzblatt veröffentlichte Dopingverbotsliste als relevante Voraussetzung der Verbotsnorm zu erkennen (43). In der Praxis könnten solche Fehlinterpretationen der Gesetzeslage zu gravierenden Folgen, z. B. hinsichtlich der Beratung von Sportlern durch Ärzte über verbotene Dopingsubstanzen führen (44). Als Konsequenz ist deshalb zu fordern, den § 6a AMG weiter zu reformieren (45). Neben der Unbestimmtheit sollte zudem kritisch hinterfragt werden, warum die Verbotsliste, die für eine mögliche Strafbarkeit relevant ist, nicht durch den bundesdeutschen Gesetzgeber selbst erstellt wird, sondern diese Verbotslisten faktisch von einer Organisation im Sport, nämlich der WADA, über die Modifikationen der Verbotsliste im Europäischen Übereinkommen mittelbar übernommen werden (46).
Nach den Ergebnissen des Berichts der Bundesregierung ist für die §§ 95 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 lit. b i.V.m. § 6a Abs. 1 AMG in über 85 % und für die §§ 95 Abs. 1 Nr. 2b i.V.m. § 6a Abs. 2a AMG in über § 84% das Ermittlungsverfahren (EV) eingestellt worden oder noch nicht abgeschlossen (Abb. 1 und 2). Nach diesen Zahlen lässt sich „eine erhebliche Verbesserung der Intensität und Effektivität der Strafverfolgung“ (47) nicht hinreichend belegen.
Die Gutachter des aktuellen Rechtsvergleichs zwischen Deutschland und Österreich weisen darauf hin, dass es sich beim Doping im Leistungssport um „ein strukturelles, ein systemisches Problem handelt“, bei dessen Bekämpfung das Strafrecht „keine potentiell erfolgversprechende Strategie“ darstellt (48). Danach belegen „die bisherigen Misserfolge einer sport- und strafrechtlichen Dopingbekämpfung im Leistungssport nicht die Notwendigkeit einer verschärften und nunmehr auch den Sportler ins Blickfeld nehmenden Kriminalisierung“ (49), um möglicherweise den Sportethos (z. B. Chancengleichheit und Fairness im Sport (50)) mit den Mitteln des Strafrechts zu schützen. Sowohl vor als auch nach der Novellierung des AMG erweisen sich diesbezügliche Ansinnen als wirkungslos (51). Bloß sozialethisch begründbare Strafrechtsnormen, wie die totale Besitzstrafbarkeit von Dopingsubstanzen, deren Zweck nicht durch den Rechtsgüterschutz der Volksgesundheit bei Eigenkonsum legitimiert ist, sondern nur noch als „Türöffner“ zur Verfolgung der Hintermänner dienen soll, sind rechtmissbräuchlich (52). Die Strafbarkeit des Besitzes sowie die Erweiterung auf den Erwerb einer nicht geringen Menge von Dopingsubstanzen führ(t)en aber zu einer gewissen Erhellung des Dunkelfelds im Bereich des Bodybuildings (53) und Freizeitsports. Allerdings wird es nur in einem Teil der Ermittlungsverfahren überhaupt zu Verurteilungen kommen. Aus strafrechtlicher Sicht ist von einer weiteren Verschärfung und der Schaffung neuer Tatbestände im AMG und StGB abzusehen, wenngleich offensichtlich von vielen Seiten gerade hier das „Allheilmittel“ im Kampf gegen Doping im Sport gesehen wird (siehe u.a. Koalitionsvertrag (54), Bundesratsinitiative (55), Gesetzentwurf aus Bayern (56), Angleichung an Handlungsmodalitäten im BtMG (57), Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs (58), uneingeschränkte Besitzstrafbarkeit (59)).
Zutreffend führen die Gutachter des aktuellen Rechtsvergleichs zwischen Deutschland und Österreich (60) aus, dass bereits de lege lata ausreichende rechtliche Grundlagen zur Bekämpfung des Dopings im Leistungs-, Breiten- und Freizeitsport vorliegen. Ein Tatbestand des uneingeschränkten Besitzes ist daher abzulehnen, weil im Allgemeinen „bei Leistungssportlern keine Dopingmittel aufgefunden werden“ (61) und ein selbstschädigender Arzneimittelmissbrauch im Breiten- und Freizeitsport mittels Gesundheitsaufklärung statt durch Kriminalisierung über ein uneingeschränktes Besitzverbot gelöst werden muss.

Danksagung und Förderung
Dieses Projekt (Internationaler Rechtsvergleich staatlicher Normen im Kampf gegen Doping in Deutschland und Österreich – IIA1-070303/12-13) wurde mit Forschungsmitteln des Bundesinstituts für Sportwissenschaft aufgrund eines Beschlusses des Deutschen Bundestages gefördert. Ein Dank gilt den Mitarbeitern des Bundesinstituts für Sportwissenschaft für die hilfreiche Unterstützung während des Projekts. Des Weiteren danke ich Frau Ass. jur. Prittwitz und Herrn Professor Dr. Prittwitz für die fruchtbaren fachlichen Diskussionen im Rahmen der gemeinsamen Forschungsarbeiten und Herrn Prof. Dr. Mebs für die Unterstützung bei der Übersetzung.

Der Beitrag basiert auf einem hier leicht modifizierten Vortrag anlässlich des Symposiums „Dopingbekämpfung auf allen Ebenen" im November 2013 in Dresden. Eine ausführliche Abhandlung dieses Beitrags wurde bereits auf Tagungen der Deutschen Gesellschaft für Rechtsmedizin und in mehreren Aufsätzen in der Zeitschrift für Stoffrecht vorgenommen, die in diesen Beitrag einbezogen werden bzw. auf die in diesem Beitrag verwiesen wird. Ebenfalls verwendet er Ergebnisse, die sich aus den Gutachten von Prittwitz S, Prittwitz C des Internationalen Rechtsvergleichs staatlicher Normen im Kampf gegen Doping in Deutschland und Österreich und Parzeller M et al. Gutachten Deutschland. In: Parzeller M (Red.) Rechtsvergleich der strafrechtlichen Normen und der strafprozessualen Verfolgung des Dopings im Leistungs- und Spitzensport in Deutschland, Frankreich, Italien, Schweiz und Spanien. Eigenverlag des Bundesinstituts für Sportwissenschaft. (2011) I – IX, 1 – 148 plus Tabellenanhang ergeben.